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招商引资“逼疯”地方官员
 
“经济增长和招商引资压力太大,感觉有点刹不住车,整个人几乎到了崩溃的边缘。”西部地区的一个地级市副市长说。在抽空“接见”《经济参考报》记者时,他正为招商引资的事忙得焦头烂额。
  “有时候为了守住底线,免不了跟老外拍桌子。”武汉市东湖开发区投资促进局副局长张甫东说,可是总拍桌子,招商指标上不去,考核掉链子怎么办?有时候感觉,跟外资之间就是一种对赌双赢的关系。
  随着外部市场环境变化和自身经济转型要求凸显,各地“招商引资”工作既要善于取舍、敢于拒绝,又要保住不断增长的考核指标,往往陷入一种两难境地;不少基层招商干部吐槽“压力山大”。
  考核指标年年上涨 外资数据只得掺假
  “市里每年都要求20%的合同外资增长目标,完不成任务开会总被点名,被骂得‘满头都是包’。”东部省份一个地市的商务局干部向《经济参考报》记者“吐槽”:招商引资不像企业生产那样,具有一定连续性,每年1月1日,所有外资数据清零,全部从头再来;“前些年已经把基数做高了,如今还要求每年正增长,感觉压力山大!”
  受世界经济形势影响,近年来国际资本流动速度放缓,加上美日等发达经济体致力于制造业回流,使我国吸引外资工作压力倍增。
  不少基层干部反映,从内部环境来看,生产成本上升、内外资税收政策并轨、环保要求提高、外企注册审批手续繁琐、部分优惠政策难以惠及外企等多重因素叠加,进一步加大了招商引资工作的难度。
  一方面是招商引资难度提高,另一方面国内经济转型步伐加快,各地对“招商选资”的要求更加突出,继续抬高了外资项目落地的门槛。
  顶着这种压力,去年南京拒绝了一个世界500强汽车制造项目。南京市投资促进委外资处副处长胡滨介绍,这家汽车企业原本计划落地南京江宁,甚至承诺可将企业总部搬到南京。“这么诱人的条件,要是以前一定就同意了。可现在江宁也算是主城区,从环保等角度看,不能再承载这么大的汽车制造企业。”
  随着部分政策的调整,一些意想不到的新情况,也给基层招商干部增添了压力。东部某省商务厅的一名处级干部说,今年各地开始实施工商登记制度改革,企业注册资本由实缴制改为认缴制;“外商何时到资、分几期到资,我们心里完全没底。”
  这名干部告诉记者,省里要求今年实际到资增长目标是5%,厅里面给的合同外资增长指标就变成了35%,说只有合同到资增幅足够大,才能挤掉水分,对实际到资形成支撑力;“这简直要把我们压死了。”
  在以“指标”为核心的政绩考核体系下,一些地方政府甚至盲目提出过高外资指标和要求。基层招商部门为了完成任务,只能谎报、虚报外资数据。
  一家银行的负责人向记者透露,除了重复统计、扩大统计口径等手段以外,还存在虚报的行为,即招商引资部门与企业表面达成协议,实现了“合同利用外资”,而“实际到位外资”并未发生。
  招商市场竞争惨烈 外企借机“漫天要价”
  在吸引外资的比拼中,不仅有东南亚国家争抢外资,还有兄弟省份的“惨烈竞争”。福建省晋江市投资促进局局长吴靖宇说:“有些外资企业很狡猾,往往利用地方招商心态,跑十几个地方考察,将所有优惠政策叠加起来,回过头再找你漫天要价。”
  改革开放初期,各地对外资如饥似渴,“拣到碗里都是菜”。东部省份一位基层干部说,“30年前为了招商引资、给外商供地,我们连祖宗祠堂都愿拆。”
  伴随着发展模式逐步转型,我国的“引资优势”已发生重大转变。福建省商务厅外资管理处处长王明永说,过去依靠低成本和政策优惠,如今外资更多看重的是市场空间、产业配套和服务环境;“外资关注点的转移,对招商干部综合素质提出了更高要求。”
  “落后产能避之不及,好项目大家都想要;但在资源环境和政策条件上,地方政府可操作空间越来越小。想要‘挑肥拣瘦’,只能在招商技巧、服务水准上较劲。”吴靖宇说。
  部分基层干部反映,过去招商“靠展会、比人脉、拼酒量”,现在不仅要“眼观六路、耳听八方”,还必须具备产业梳理、技术前沿分析、市场前景预判和风险预测等多种综合能力。
  几年前,东部某省费力引入了一个外资商贸物流项目,仅一期项目就占地400多亩、投资额达到约4亿美元。但由于商业模式脱离了地方产业实际,五、六年过去了,该项目却未招来足够商户入驻,只能四处寻求资产重组。
  “项目用地拿了,楼盖起来了,但几乎没有产生税收和经济效益。”当地干部认为,引进这样的外资项目,实际上是对市场风险的一种误判,白白浪费了地方的土地资源。
  与“高素质”要求相对立的,是基层干部在政策空间上的“无力感”。一位基层招商干部告诉记者,国土部门的地价不能降;税源上这两年本身就紧张,税务部门哪肯再减税?乡镇征地拆迁成本越来越高,一分钱都不能少。“只有招商部门最尴尬,谈判过程中没有任何议价权。”
  部分基层干部反映,在现行招商工作体制中,还存在部门分割、职能脱节的问题。产业政策、招商引资、企业运行等职能和信息,分属发改、商务、工信等部门,导致引资项目成功率低,难以实现“招商选资”的效益最大化。
  外资结构转型痛苦 考核亟须“去GDP化”
  近年来,国内经济转型升级步伐加快,“招商选资”已成为不少地区招商工作的基本准则。在江苏苏州,早在2012年就提出“稳量提质”的外资结构定位,要求“稳总量、调结构、拓空间”;当地甚至提出每年合同外资减少5亿美元的“容忍度”。
  “即便如此,在外资结构转型期还是蛮痛苦的。一方面要调结构,同时还要完成稳增长的任务,尤其对苏州这样的城市来说,内部的压力很大。”苏州市商务局副局长刘炉坦言。
  相关基层干部建议,针对新形势下引资工作重点的转移,亟待建立更加科学的外资工作评价体系,推动招商引资考核重点“去GDP化”,从“规模和速度”逐步向“质量与效益”转变。
  首先,探索设计一个综合评分体系,将外资项目的产业类型、技术含量、投资强度、税收贡献等指标,加以不同权重进行评分。
  其次,整合多部门职能,建立联合招商协调机制;强化对各地区产业发展状况的梳理,对产业链缺失的关键环节、关键技术进行重点突破。
  最后,对亟待引进的重点项目、龙头企业,采取“一企一策”举措,在考核评价体系中加大权重;实行招商引资业绩评价的“精细化”管理。
  刘炉认为,在兼顾引资规模的同时,应着重考量产业结构比重变化,优势产业和优质项目的培育情况,二、三次产业内部结构优化情况,存量企业转型发展和经济贡献情况,外资总部和功能延伸拓展情况,服务业开放创新情况等,逐步引导外资结构调整和转型。
  相关专业人士进一步建议,今后应着力弱化政府部门招商引资考核机制,强化其公共服务职能;重点加强与跨国公司在高新技术、战略性新兴产业、高端制造业及现代服务业上的合作升级;引导外资流向需要技术创新的行业和中西部地区,促进产业结构升级和区域发展平衡。
  松绑外资:从重审批转向重监管
  《经济参考报》记者在国内多省市采访获悉,虽然曾经享受过税收、土地、水气电优惠,但目前一些外企却遭遇不少管理体制障碍。
  审批复杂 监管简单
  成都市投资促进委员会副主任李亦和外资审批处处长庞文中反映,不少外企认为中国法律政策中审批、管制太多:比如西门子公司认为针对外资的审批政策太复杂;一家美国医药企业说,在中国拿一个抗癌药物的批号需要6年,但很多中国药企却在倒批号。成都一家外企反映,尽管当地政府部门审批效率高,股权变更等手续也要一个多月才能办好,而放在其他地方一般要半年才能办好。
  国内一些产业指导目录对外资也管制颇多。博世(中国)投资有限公司总裁陈玉东举例说,虽然国内报警器产业是充分竞争、完全民用的,但投资目录却是管制的。
  苏州市商务局外国投资管理处处长徐元吉认为,我国目前使用的是审批制+产业指导目录的模式,即对允许准入和限制准入的行业一律实行审批制;其中限制准入的行业还要按照不同的产业政策履行各种前置审批。这是一种程序性规范(行政审批程序)与实体性规范(行业政策)叠加的二元结构,多个行政机关依据不同的程序性规范和行业门槛,对外资进行普遍的多元行政审批。
  与复杂的审批相比,事中事后监管却相对简单。商务部国际贸易经济合作研究院研究员王志乐反映,很多外企以为审批和监管都是商务部门的事,但实际上按照目前的外资管理体制,对外企监管的部门和制度实际上和对国内企业监管是差不多的,这种重审批轻监管的环境,让政府少了“去审批化”改革的动力。
  法律落后 政策模糊
  上世纪七、八十年代,《中外合资经营企业法》《外资企业法》《中外合作经营企业法》相继出台,但现有涉及外资的法律体系已跟不上时代变化。
  徐元吉认为,上世纪七、八十年代制定实施的外资三法,现在不但部分条款与其他现行法律冲突,而且法理逻辑性、作为特别法的调整对象和范畴、对经济发展现状和改革目标的适用性等方面都存在很大问题。
  王志乐说,现在除了外资三法,一些涉及外资的部门规章制度和产业指导目录,都是各部委自行制定的,里面交叉重叠很多。
  此外,不少外资企业反映我国制度政策透明度、稳定性不够。上海美国商会的《2013年度中国商业环境调查》显示,72%的企业称不明确的法律及监管环境给它们带来了困难。
  “出台一个法律文件,很多外国人看英文翻译都看不懂,要我们解读。”朱民说,“有个针对外资旅行社的例子,其中法律条文说‘允许符合条件的外资、合资旅行社从事台湾以外的旅游’。外国人和我讲,一开始以为‘符合条件’的意思是没违法的,后来一查才知道是指设立两年以上的,他们问为何不直接写清楚呢?”
  负面清单宜统一
  专家呼吁,要以外资三法修订并轨作为下一轮外资管理体制改革的基础和前提,以负面清单改革为抓手,厘清产业指导目录与部门规章限制,减少事前审批加强事中事后监管,为外资适度“松绑”提升其积极性。
  王志乐说,外资三法修订的最核心内容,就是适应下一步将全面推开的“准入前国民待遇加负面清单”的外商投资管理模式。他认为,未来如果要想加大外资在华积极性,可以考虑将外资三法与公司法进行并轨,未来外资、中资企业管理最好能够统一。
  徐元吉建议,制定全国统一的负面清单,清单外搞单纯备案制,清单内搞行业审批+商务备案制。在这种情况下,如果全国搞统一的负面清单,外资产业指导目录和相关部门规章存在的必要性就不大了。
  面对目前各地政府“负面清单热”,一些商务部门官员认为,各地不能各自为政。如果现有相关行政审批制度、市场开放限制及其所依据的法律、法规存续有效,地方负面清单没有上位法律或者高阶法规支撑保障,就将无法奏效,各搞各的,可能造成恶劣的国际影响。
  上海自贸区的一位官员说,各地政府单独做负面清单是有风险的,因为没有法律支持,外资涉及法律问题将很难打官司。
                                  (作者:杨毅沉、黄玫、徐岳、王新明、张展鹏、胡苏、徐海波)
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